各县（区）人民政府，市直各委、办、局：

《试行零基预算管理的实施方案》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

拉萨市人民政府办公室

2020年10月21日

试行零基预算管理的实施方案

为深入贯彻落实《国务院关于编制2020年中央预算和地方预算的通知》中关于“探索运用零基预算理念，完善能增能减、有保有压的分配机制”和自治区党委、政府关于探索推进零基预算改革工作的有关要求，坚持过紧日子，发扬艰苦奋斗精神，勤俭节约、精打细算，加快建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，结合零基预算理念和拉萨市本级政府预算编制工作实际，制定本工作方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

贯彻落实《中华人民共和国预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），按照全面深化财税体制改革率先建立现代财政制度的要求，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，增强统筹能力，用好增量资金，构建全面规范、公开透明的预算制度，逐步形成基本支出标准化、科学化，项目支出绩效化、择优化的预算编制模式，更好地为我市经济社会发展提供财力保障。

（二）基本原则

1.依法依规。严格遵循《中华人民共和国预算法》《预算法实施条例》等精神，按照区、市的重大决策、国民经济和社会经济发展计划以及有关的财政经济政策，开展市本级部门零基预算编制，提升单位预算管理水平，提高公共服务质量。

2.健全标准。以人员编制、人员结构、工作性质、现行工资福利政策、资产及设备配置等为依据，健全财政供养分类定员定额标准体系，完善部门基本支出标准；探索推进部门项目支出标准化管理，逐步建立项目支出标准定额体系，改进项目审核方法。

3.保障重点。预算安排遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，先保证基本支出，后安排项目支出；先重点项目，后一般项目。分轻重缓急，保障单位正常运转、履行基本职能，保障落实区、市党委政府重大决策部署和各项民生政策，保障部门合理的支出需要。

4.全面铺开。市本级所有预算单位同步开展零基预算改革，提升单位预算管理水平，提高公共服务质量，充分激发改革对促进发展的活力。

二、编制范围和主要内容

（一）编制范围

对市本级各行政机关和具有行政管理职能的事业单位，以及党的机关、监察机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派、具有行政管理职能的群团组织安排的财政性资金（包括一般公共预算、政府性基金和国有资本经营预算）实行零基预算编制。

（二）主要内容

零基预算，指不考虑以往的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算，是一种科学的现代预算编制方法。实施财政零基预算管理，以市委、市政府的工作部署为指引，以实际财力为基础，以支出需求为导向，以提高执行率为抓手，以项目绩效为核心，以资金监督为重点，对各项支出按客观实际需要逐项审核后，在确定的年度预算规模内按照轻重缓急安排支出的预算编制方法。

三、试行零基预算编制的工作措施

（一）部门预算方面。

1.基本支出（保工资保运转）。主要指保障各行政机关和具有行政管理职能的事业单位，以及党的机关、监察机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派、具有行政管理职能的群团组织机构正常运转、完成日常工作任务、正常履行公共管理和服务职能必需的基本开支。基本支出预算实行以定员定额为主的管理方式，按照人员构成、工作性质等分类分档核定，主要包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭补助支出三类。

（1）工资福利支出。主要是干部职工工资和五险一金财政配套缴费等。按照现行工资福利政策，结合部门人员编制据实编制工资福利支出预算。鉴于预算执行中部门增人增资实际需要，我局采取在工资福利支出中预留部分预算资金，确保兜牢兜实“保工资”支出需求。

（2）商品和服务支出。主要是部门日常开支的以维持机构正常运转所必需的公用支出。按照定员定额、分类分档方式核定商品和服务支出预算。依据预算单位性质分为行政类一、二、三档，事业类一、二、三档，政府驻外办事处、公安、司法、政法档，预算单位实有人数小于编制数，按实有人数核定；实有人数大于编制数，按编制数核定，超编人数按2:1保障（公安系统特殊情况除外），确保兜牢“保运转”支出需求。

（3）对个人和家庭补助支出。主要是政府对个人和家庭的政策性补助支出，包括抚恤金、生活补助、医疗费补助等。按照现行相关政策核定对个人和家庭补助支出预算。

2.项目支出（事业发展支出）。主要指部门为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度支出计划。项目支出预算按照实际需求、轻重缓急、绩效优先、量力而行的原则编制。依托财政核心业务一体化系统，按照项目实施期和管理模式，分为一次性项目、经常性项目和专项资金项目。试行零基预算编制，可采取以下方式编制项目支出预算并建立项目清退机制。

（1）清理部门项目支出。将部门预算中用于保障部门正常运转的项目支出原则转列部门基本支出，压减项目支出数量和规模。

（2）一次性项目。是指只在某一预算年度内或跨预算年度非重复发生的支出项目。此类项目申报纳入预算后次年即可清退。

（3）经常性项目。是指单位履行职能和满足自身特殊事项需要、每个预算年度都需要发生的项目（原则上至少连续一年以上），不包括间隔若干年度的周期性或阶段性项目。市本级预算单位依据中央、自治区、拉萨市相关民生政策，市委、市政府决策部署，国民经济和社会经济发展计划，部门三定方案等编制年度部门预算经常性项目支出。

（4）专项资金项目。是指为完成特定政策目标或工作任务而依法设立或经区市党委、政府批准设立，由区、市级财政部门统筹安排资金，在一定时期具有专门用途，主要用于补助（或奖励）市县、企业、社会组织以及个人的项目资金，不包括单位履行职能和满足自身特殊事项需要的经常性项目资金、一次性项目资金以及自治区对地（市）财力性转移支付资金。完成特定政策目标或工作任务、政策执行期满后自动清退专项资金项目。

项目支出编制按照只减不增的原则整合雷同的项目，并充分将预算执行、财政预算评审、巡视审计查出问题、绩效评价等机制与项目审核有效衔接，形成切实可行的结果应用。

（二）改进项目预算审核方式。清退部门的所有项目支出基数，按照有中央、自治区、拉萨市相关民生政策，市委、市政府决策部署，国民经济和社会经济发展计划，部门三定方案、有明确的据实支出事项等原则，逐项审核预算申报的项目支出，着重审核项目支出的政策性和必要性、支出金额的合理性和可行性、项目实施的预期效益性，可邀请人大财经委委员、政协经济委委员、人大代表、政协委员及部分外部专业人员共同参与部门预算审核。

（三）完善财政预算滚动项目库。预算单位申报预算的项目首先需要论证、评估、立项，经事前绩效评估后，纳入财政预算项目库，并按照轻重缓急的要求视财力情况安排预算。凡未纳入项目库管理的项目，原则上不予安排预算。对于项目库中需要多年度实施的项目，分年度安排预算，既能保障目标完成，又能减少预算平衡压力，同时减少资金沉淀。

（四）实行项目绩效评价制度。破除传统的控制支出规模为核心的部门预算管理模式，构建以预算项目的执行情况和实际绩效为导向的绩效预算管理模式。预算单位申报的重点项目，须由第三方进行事前绩效评估或预算评审，强化事前评审结论对核定项目实施和项目金额的主导作用。强化绩效监控，在预算执行中项目未实施、偏离绩效目标、推进不力的，一律收回总预算统筹安排。凡是经过事前绩效评估或预算评审的项目，预算执行结束后应进行绩效自评或重点评价，强化事后评价结果对编报年初预算的控制作用。

四、推进零基预算改革的配套措施

（一）继续做好一般性支出压减工作。

按照《西藏自治区财政厅关于2020年地方压减一般性支出有关事项的通知》（藏财预〔2020〕8号）和《拉萨市财政局关于做好2020年压减一般性支出工作的通知》（拉财字〔2020〕57号）精神，在2020年预算基础上继续做好压减一般性支出工作，切实落实好党中央关于过“紧日子”要求，坚持尽力而为、量力而行，坚持“保重点，压一般”，预算支出安排充分考虑财力可能，优化财政资源配置，按照轻重缓急，优先保障刚性及重点支出需求，严格执行中央八项规定、自治区“约法十章”“九项要求”和市委“八项要求”，健全厉行节约长效机制，严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出，将财政资源更多用于重大改革、重要政策和重点项目以及民生领域，更好支撑经济社会发展。

（二）强化预算执行。

强化预算执行主体责任，规范预算编报行为，严格项目管理，做实项目库，促使预算单位根据工作需要合理申报预算，确保所有项目有政策依据、有量化且可考核的绩效目标、有责任人、有明确的实施计划和支出时间节点。同时，分解落实财政支出任务，按月细化支出目标，及时掌握预算执行动态，研究分析预算执行中存在的问题，尤其是加强对财政拨款规模较大的重点单位、重点项目的执行分析，采取有力措施，促使各部门制定切实可行的预算执行计划和加快预算执行措施，促进财政资金尽快形成实物工作量。对审计结果，按照责任主体进行通报并督促其整改，并相应扣减部门预算。

完善预算执行动态监控和通报约谈机制，对财政收支目标完成好的部门，加大项目或资金支持力度。建立健全绩效评价结果、巡视巡察意见、审计监督意见、预算支出进度、项目储备进度和质量与次年预算安排挂钩机制，对当年项目支出数未达到该项目执行率40%（含本数）的，原则上一律不安排次年项目预算；项目执行比例在40%—90%（不含本数）之间的，按照实际支出率安排次年项目预算；项目执行率达到90%（含本数）以上的，项目可按审定金额全额安排预算，以及巡视巡察、审计监督查出有突出问题的项目，一律不再安排次年预算。确保财政资金发挥更大效益。

根据《拉萨市财政存量资金管理暂行办法》规定，做好盘活财政存量资金工作，切实提高财政资金运行效益和效率，增强预算执行的有效性。

（三）继续实施预算信息公开制度。

根据《中华人民共和国预算法》规定，除涉及国家秘密外，各级政府、各部门、各单位预决算信息必须全部报经同级人大审查批准并向社会公开，并及时公开政府采购情况。根据“谁主管、谁公开、谁负责”的政府信息公开要求，公开的主体为负责编制预决算信息的单位和部门。财政部门要以中央和自治区层面“明确工作目标、加强组织领导、制定工作方案、落实责任分工”的工作要求为指导，按照“统一规划，统一部署”的原则，完善公开工作程序规范，加大预算公开制度建设，增强财政部门和预算单位的信息公开意识。预算部门要及时了解舆情反映，认真做好解疑释惑工作。不断推动和改进管理工作，提高工作人员做好财政预算公开工作能力和水平，推动我市预算信息公开工作再上新台阶。

（四）全面严肃财经纪律。

市本级预算部门要高度重视预算执行法治观念不强、预算执行力差、执行不均衡、项目执行进度偏慢、预算追加调整频繁等问题，严肃财经纪律，切实加强预算执行管理。按照“先有预算、后有支出”和“没有预算、不得支出”的要求，硬化预算执行约束，严格执行经人大审查批准的预算，从严控制预算调剂事项，依法依规办理预算追加和调整事项，严禁无序追加调整，做到资金申请有法定依据，预算安排依法定程序，资金使用按法定步骤。

五、压实预算管理主体责任

随着财政管理体制改革的不断深化，零基预算的实施对预算单位强化预算编制的科学性、完整性，加强预算收支管理，增强预算约束力，提高财政资金使用效益等发挥着重要作用。试行零基预算编制，就是不以过去预算项目支出水平为基数，而是立足当前重点改革任务、重点工作目标、重大项目建设，建立在成本效益分析基础上，以零为基点编制预算的方法。在预算管理中，要压实主体责任，实现财政资金政治效益、经济效益、社会效益的最大化。

（一）财政部门转变工作重心，从“管全程”转为“管两头”。财政部门负责牵头制定预算管理制度，组织预算编制和执行。牵头制定资金管理办法，会同相关主管部门共同制定共同财政事权和支出责任划分改革方案。对重大项目的预算执行和绩效目标实现情况进行监控，并组织开展预算绩效管理工作。

（二）预算部门聚焦主责主业，全面履行预算执行主体责任。预算部门是本部门预算编制、执行和绩效管理的主体，负责本部门及所属单位的项目库管理，申报专项资金预算和绩效目标，制定“政策任务”专项资金明细分配方案。编制本部门对口管理的转移支付预算，分解下达任务清单。对专项资金、转移支付资金等预算执行情况进行跟踪监管和绩效管理。开展专项资金绩效评价、信息公开。组织项目验收和考评。

（三）审计部门强化对资金分配使用单位的审计监督，重点聚焦政策执行、资金绩效和项目管理。审计部门按照“谁审批、谁使用、谁负责”的原则，结合审计项目，对各主管部门直接负责分配使用的专项资金进行审计。对于频发、屡查屡犯、屡纠不改、监管缺失的单位，市审计部门向市委、市政府提出相应的审计建议，切实促进依法履职，提高财政资金使用绩效。

六、工作要求

实施零基预算编制时间紧、任务重、难度大，财政部门和各预算单位要高度重视，加强协调配合，确保改革工作顺利推进。

（一）高度重视，加强领导。

市直各预算单位要充分认识零基预算改革工作的重要意义，高度重视此项工作的开展，把零基预算改革工作作为深化预算编制改革和提高预算管理科学化、精细水平的重要内容，切实加强领导，认真谋划，保证零基预算编制质量，确保改革工作顺利推进。

（二）加强沟通，协同推进。

零基预算改革时间紧、任务重，各部门在预算编报过程中要加强与财政部门的沟通联系，如有疑问需及时与财政部门主管业务科室沟通，共同研究解决预算编制工作中遇到的新情况、新问题，确保高质高效完成预算编制工作，妥善处理改革过程中出现的矛盾和问题，合理安排，共同推进改革工作。

（三）转变观念，从严控制支出。

零基预算改革改变了以往“基数+增长”的预算分配方式。各部门在预算编报过程中要从严从紧编制预算。对申报项目进行可行性研究和充分论证，严控没有依据新增支出。严格预算约束。预算执行中，除因突发情况导致当年必须调整安排预算支出外，不得申请和办理追加预算。坚持厉行节约。最大限度地压缩开支，对涉及增加财政供养人员和“三公”经费的事项，各部门要确保只减不增。

七、方案实施时间

本方案自编制2021年市本级部门预算开始实施。